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齋藤潤の経済バーズアイ

2017年4月17日 電力・ガス自由化の到達点

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日本経済研究センター研究顧問 齋藤潤
【電力・ガスの小売全面自由化】
 アベノミックスの3本の矢のうち、三本目の「成長戦略」については、しばしば成果が見られないと批判されてきました。しかし、明らかに進展があった分野として、電力・ガスの小売自由化が挙げられます。電力の小売全面自由化は昨年(2016年)4月に、また都市ガスの小売全面自由化は本年(2017年)4月に実施されました。電力と都市ガスについては、消費者は今や、従来の独占的供給者以外から供給を受けることが可能になっています。

【電力・ガスに対する規制】
 電力と都市ガスでは、長いこと、地域独占が認められてきました。電力産業においては、全国が10地域に分割され、それぞれにおいて、一社のみが供給を許されてきました(例えば、関東であれば東京電力)。都市ガス産業においては、市場はより細分化されていましたが、各地域では、一社が独占的に供給をしてきました。なかでも大都市圏に供給を行ってきた4社は相対的に大規模でした(例えば、関東であれば東京ガス)。

 電力と都市ガスにおいて地域独占が認められてきたのは、当該産業が地域独占の性格を持っていたからです。破滅的な競争を回避し、安定的な供給を確保するために、政府は1社の地域独占を認めてきました。しかし、地域独占を認めただけでは、料金が独占価格の水準に設定され、需要家にとって著しく高いものとなってしまいます。そこで、政府は、地域独占を認める代わりに、料金については認可制としました。電力や都市ガス各社は、料金の改定が必要となった場合、政府に料金改定の申請を行い、査定を受けたうえで、認可をしてもらうという手続きを踏まなくてはなりません。いわゆる公共料金としての規制です。そして、料金水準について適用されたのが総括原価方式です(適正原価プラス適正利潤を計算し、それを認可する方式)。

 しかし、電力や都市ガスの料金については、長いこと諸外国に比べて割高であるとの問題が指摘されてきました。消費者にとっては、生計費を高める内外価格差として、また企業にとっては、コストの増高をもたらし、価格競争力を削ぐものとして問題にされてきました。そこで、この問題に対応するため、政府は1990年代半ばから、効率化のインセンティブをもたらす競争圧力を導入するため、規制の自由化に取り組んできました。

 電力と都市ガスの自由化は、地域独占の分野と料金規制の分野の両面において、段階的に進められてきました。

【電力における自由化の歩み】
 電力産業では、まず、1995年12月から、独立系の発電事業者が、各地域電力会社に電力を供給すること(卸電力)が可能になりました。また、独自に発電し、送電をする事業者が、特定地点で小売りをすることが可能になりました。

 料金面では、料金査定において、他の地域電力会社との比較を行うヤードスティック査定が導入されたほか、燃料費の変動を自動的に電力料金に反映させる原料費調整が制度化されました。

 2000年3月以降、大口の需要家に対する小売自由化が段階的に進められます。これ以降、地域電力会社以外の事業者は、自由化対象の大口需要家に対して電力を供給することが可能になり、その料金は自由に設定できることになったのです。2000年3月から、2万V の特別高圧で受電し、契約電力が2000kW以上の需要家への小売自由化から始まりましたが、その後、小売自由化の範囲は徐々に拡大され、2004年4月からは契約電力が500kW 以上の高圧需要家が、また2005年4月からは契約電力が50kW以上の全ての高圧需要家が、電力供給を自由に選択できるようになりました。

 このように地域電力会社以外が電力を供給しようとするとき、どうしても地域電力会社の送配電網を利用する必要があります。もしここで、利用を拒否されたり、法外な利用料金を要求されたりすれば、地域電力会社以外の事業者が参入することは事実上不可能となります。そこで、送配電網の利用(これを託送と言う)に関するルールが整備されました。また、規制料金の面においても、料金引下げの場合には認可を必要としない(届出で済むようにする)という柔軟化が行われました。

【ガスにおける自由化の歩み】
 都市ガス産業においても、電力産業と並行して自由化がすすめられました。

 大口需要家への小売自由化は、1995年3月から始まりました。1995年3月に自由化されたのは、年間契約ガス使用量が200万?以上の大口需要家でしたが、1999年11月に100万?以上、2004年4月に50万?以上、2007年4月には10万?以上へと、その範囲は拡大されていきました。

 こうした動きに合わせ、1995年には地域都市ガス会社のガス導管を利用するための託送に関するルールが整備されました。また、都市ガスの料金制度においても柔軟化がすすめられ、1995年にヤードスティック査定方式の導入や原料費調整制度の導入が、また1999年には料金引下げの届出制度への移行が行われました。

 2016年4月からの電力の小売全面自由化、2017年4月からの都市ガスの小売全面自由化は、以上見てきたような自由化プロセスをさらに進めるものとして位置づけられます。これによって、小売段階での競争が促進され、電力産業や都市ガス産業の効率化が進展し、料金も低く抑えられることが期待されています。

【全面自由化の効果】
 では、そうした効果は、実際に確認できるでしょうか。

 その点をデータで確認することは時期尚早かもしれません。特に都市ガスの小売全面自由化は、まだ始まって1か月もたっていませんし、都市ガスへの新規参入が遅れていることもあります(例えば、東京電力の都市ガスへの参入は、本年7月からとなっています)。しかし、電力料金については、限定されたものではありますがデータがありますので、それを見ることにしましょう。

 まず第1図で、規制料金から自由料金への乗り換え件数を見てみますと、2016年4月から同年12月までの間に、累積で2015年度の契約数の約7.2%にとどまっています。しかも、その内訳をみると、地域電力会社と新規参入事業者の間の乗り換え(多くが前者から後者への乗り換え)と、地域電力会社の規制料金から自由料金への乗り換えとがほぼ同数となっています(地域電力会社は経過措置として、少なくとも2020年までは規制料金を残すことが義務付けられています)。このことから、期待していたほど、新規参入事業者への乗り換え、自由料金への乗り換えが進んでないことが分かります。

第1図 規制料金から自由料金への乗り換え件数

(累積、2015年で契約口数に対する比率)


(データ出所)電力・ガス取引監視等委員会



 そこで、その理由を考えるために、平均料金水準を比べてみたのが、第2図です。ここで平均料金水準としているのは、各種別販売額を販売電力量で除したものです。これによると、4月を別にすると、新規参入事業者の平均電力料金は、地域電力会社の規制料金を下回ってはいるが、その差はわずかであることが分かります(12月時点でマイナス3%程度)。したがって、あまり新規参入事業者に乗り換えるメリットがないことがうかがわれます。


第2図 自由料金と規制料金の料金水準比較


(データ出所)電力・ガス取引監視等委員会



 それに対して、規制料金からの低下幅が大きいのが、地域電力会社が提供する自由料金です。その低下幅は最近さらに拡大する傾向にあり、12月時点では27%程度の低下となっています。地域電力会社内での乗り換えが多いのも、このことを考えると説明できます。

【自由化の残された課題】
 ところで、第2図を見ると、新規参入事業者の自由料金が、地域電力会社の平均料金(規制料金と自由料金の加重平均)を上回っていることが分かります(12月時点で約7%)。これは、自由化直後の姿としては想像できなかったことです。政府規制のために効率化インセンティブが弱かった地域電力会社に比べて、新規参入事業者はより効率的であり(だからこそ参入してきたはずです)、したがって、料金水準も、新規参入事業者の方が、地域電力会社よりも低くなると予想されたからです。

 もちろんこの理由としては、いくつか考えられます。データの限界もあります。また、自由化されてまだ間もないので、十分に自由化のメリットが顕在化してきていないことも考えられます。さらに、新規参入事業者としては、本業とのセットで特典を与えることで契約を促し、採算をとっている可能性もあります。しかし、ここで指摘しておきたいのは、新規参入事業者が地域電力会社の送配電網を利用するときに支払わなければならない託送料金のあり方に関する問題です。より具体的には、託送料金の算定方法が十分に適正なものになっているか、という問題です。

 電力や都市ガスの小売は全面自由化されました。ここでは、料金(経過措置として残されている地域電力会社の規制料金を別にすると)も自由に設定できることになっています。しかし、このことは、電力と都市ガスの料金水準に対して全く規制がなくなったわけではありません。実は、託送料金には依然として料金の認可制が残されており、認可にあたっては総括原価方式が適用されることになっているのです。

 託送に料金規制が残されている理由は、電力産業における送配電網や都市ガス産業の導管網は自然独占的な性格を持っているからです。したがって、新規参入事業者にとっては、事業上不可欠な設備でありながら、それを自前で整備することは不効率になると言う意味で、エッセンシャル・ファシリティ、あるいはボトルネック設備、と言われるものにあたります。このため、この設備については、地域会社に地域独占を認めるかわりに、新規参入事業者の利用を拒否できないようにするとともに、料金に対する規制を残したのです。

 電力産業の場合、託送料金は電力料金の3〜4割を占めると言われています。しかし、その料金算定には難しい問題が存在します。特に固定費の配分については、どのように産業用と家庭用に配分するかということに関して様々な考え方があり、そのうちのどの考え方をとるかで、電力料金や都市ガス料金は大きく変わってきます。また、そもそも料金査定の前提となっている総括原価方式は、企業に十分な効率化インセンティブを与えることが難しいとも言われています。したがって、原価査定のあり方次第で料金水準も変わってくるし、競争条件も異なってくる可能性があるのです。

 電力産業は、2020年に送配電部門の法的分離を予定しています。都市ガス産業においても、2022年には導管部門を分社化することになっています。これらは、競争上の中立性を確保し、原価の透明性を高めるという点で、重要なステップだと考えられます。しかし、そのことで自由化が完成し、終了すると考えることはできません。規制部分が依然として存在しており、そこには未解決の問題が残されているのです。

(2017年4月17日)


(日本経済研究センター研究顧問)


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